独生子女政策没有了，但违反政策的人仍要付罚款
中央政府要求“不要先知”市民登记。但一千三百万人没有身份证件、无法享有任何公共服务。官僚主义的贪婪，利用计划生育政策构成一个不折不扣的赚钱机制
北京（亚洲新闻）—生长在北京的七岁小姑娘妙妙不知道，她在公安局的系统里并不存在。
妙妙是家里的老二，属“计划外生育”，无法直接落户。她不能参加任何需要报名的比赛，也不能坐飞机跟姐姐一起出去玩。
2010年，第六次全国人口普查显示，像妙妙这样的“黑户”，全国逾1300万人。据福建省公安机关2007年统计，福建省出生未落户人员，10岁以下居多，占81.09%；从x别看，女x占多数。
“黑户”的命运，与过去三十年严苛的计生政策有关。上世纪80年代，国家卫计委一再重申禁止将计生与落户挂钩，但在计生“一票否决”的高压之下，户籍成为地方政府强力推进计生执行的杀手锏。一旦超生，必须先缴纳社会抚养费、取得计生证明，方可落户。如此一来，为逃避社会抚养费和其他处罚，很多“计划外”出生的孩子成了“黑户”。
国家发改委宏观经济研究院研究员万海远等人在2014年做的一项调查研究显示，因政策外超生所致的“黑户”约占60%，因政策外未婚生育所致的“黑户”约占10%。以1300万为基数计算，当时全国的计生“黑户”至少有910万人。
在中国，户口附着了大量的社会福利和公民权利，如受教育权、劳动权等。比如，上述研究称，大约40%的“黑户”从来没有坐过火车、飞机，也没有住过正规的酒店。
当妙妙长大后，她还会继续失去更多权利：难以上学、不能正规就业、不能参与选举⋯⋯
按各地计生政策，社会抚养费往往是当地居民家庭年人均可支配收入的3倍至6倍。 2015年3月，妙妙的妈妈收到了北京海淀区计生办发出的社会抚养费征收决定书，数额为24万余元。她选择了拒绝。
上述调查报告发现，大部分不能上学的“黑户”孩子没有途径获得正规教育，成年后难以找到工作，缺乏完整的家庭关a，也特别容易受到其他孩子的歧视。长期下来，“黑孩子”很容易自卑、自闭、没有安全感、缺乏合作精神，成为“问题少年”的几率大增。
报告还称，大约40%的“黑户”x格悲观，容易产生报复社会的念头。十八届五中全会全面放开二孩后，针对“黑户”落户问题的讨论到了中央层面。
2015年12月9日，国家主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议，通过了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（下称《意见》）。会议强调，依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利，是公民参与社会事务、行使各项权利义务的前提。
随即，2016年1月14日，国务院办公厅印发了《意见》，提出“禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件”，明确了政策外生育、非婚生育等八类无户口人员的落户条件。公安部有关负责人也表示，要组织开展户籍管理相关政策文件清理，凡是与《意见》规定不一致的，“该修改的修改，该废止的废止”。
踌躇
但此时，社会抚养费尚未废除，大多“黑户”家庭仍在观望。
2016年1月11日，生有二孩的湖北省监利县居民玛丽（网名），仍然收到了征收社会抚养费决定书，数额近十万元。自2015年下半年起，当地落户与计生就已脱钩，没交钱也可以先上户。很多在外地打工的人认为这是一个“免费上户”的政策，专程赶回家给孩子落户。临近年关，外出打工的人陆续回家，当地开始下达社会抚养费征收决定。这让玛丽忿忿不平，“国家都已经放开二孩了，凭什么要依据已经不存在的政策处罚我？”
在1月11日的新闻发布会上，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄重申，社会抚养费作为政策外生育的一项限制措施仍须继续坚持；对于政策实施之前“超生”的，已经处理完成的要维持处理决定，不能“翻烧饼”，尚未处理完成的，由各地“依法妥善处理”。计生证明不再是落户的前置条件，但“黑户”们落户并不轻松。阻挡在户籍之间的社会抚养费问题并未消失，只是在程序上推后了。
“全面二孩”实施后，计生法修改中保留了征收社会抚养费的条款；各地计生条例修订，也都坚称政策实施前所生二孩为“违法生育”，抢生将依照当时的政策处理。财新记者在江西省赣州市卫计委的网站上看到，2016年1月11日，江西省卫计委出台《关于做好实施全面两孩政策相关工作的通知》，称“2015年12月31日前不符合规定的生育行为，按照2015年12月31日前国家和省有关法律法规处理”；1月12日，湖北省计生条例修改通过后，湖北省卫计委随即表示，抢生二孩的“仍属违法生育，依照生育行为发生当时的法律法规依法处理”。因此，“先入户，后缴费”的模式并没有打消“黑户”父母的担忧，反而让他们担心政府是“以落户为名，行催缴社会抚养费之实”。
根据“黑户”家庭的经验，在2000年、2010年两次人口普查中，为了追求真实统计数字，公安部门曾对不符合计划生育政策的出生人口及时登记落户， 民间将其称之为“大赦”。在这个突击入户窗口期，各地计生部门甚至不要求缴纳社会抚养费，或者仅缴纳极少的社会抚养费。因此，先“黑下来”的策略，为超生家庭省下大笔费用。
玛丽告诉财新记者，她不准备去给孩子落户。 “孩子还小，可以再等一等。我怕落了户，就没有退路了。”
玛丽的想法并不是个例。在广东省宣布脱钩之后，广东省清远市的吴先生也打算“将自己的孩子再藏一阵子”。他认为上户之后，“计生部门就什么信息都有了”。有一些家长则因为是公职人员，仍不敢留下此类记录。
吴有水了解到的情况与此一致。他将其总结为，政府的门打开了，但是老百姓不敢进去，老百姓一旦进去，计生部门就要关门了。此外，对于计生政策放宽前抢生人员的处罚，各地实际执行力度差异较大。
重庆籍的李先生从2003年起就在广东打工，2010年老二出生，一直没上户口，目前在佛山上私立幼儿园。李先生虽身在广东，但仍受户籍所在地的计生管理，而两地悬殊的政策让他深感不公。
李先生家符合单独二孩的要求。 2013年，广东省在抢生“单独二孩”的处理过程中，只进行了象征x的处罚，为抢生的夫妇补办了审批手续，只按照基数的2%征收社会抚养费。而在老家重庆的镇上，二孩的罚款反而从2010年的2万多元涨到了2015年的4万多元。
李先生说，同一个国家，“有些地方解放了，有些地方还在受苦。”他期盼政策能有转圜的余地。老二下半年就该上小学了，他准备过年回家拿着《意见》再去一趟派出所。
北京：“想交钱也没门路”
在严控人口的特大城市，落户更难有希望。
相比其他省市，北京市的“黑户”父母更为焦虑。北京市向来严苛的户籍政策，让北京的家长们对政策能否真正落地心生忧虑。
在各省相继脱钩之时，北京市始终对“计划外”人口落户严防死守。在“特大城市严控人口”的高压之下，户籍是人口管理的重要抓手。吴有水认为，从以往情况看，《意见》出台后北京能否真正落实也很难说。
2015年12月10日公布的《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》中，依旧将“符合本市计划生育政策”作为落户条件之一。而就在前一天，中央深改组明确表示要“把计划生育等政策与户口登记脱钩”。
就在《意见》公布的当天，财新记者在北京市政务门户网站的“出生登记”办事指南中发现，“超计划生育、非婚生婴儿等违反法律法规规定生育的，须持计划生育部门开具的《缴纳社会抚养费证明》”的规定赫然在列。当财新记者向北京市卫计委咨询时，得到的答复也是需要先缴纳社会抚养费，新政策“还没有接到通知”。
对一些北京人来说，给孩子落户的路几乎被堵死。 2016年1月18日下午，家住北京市海淀区的林女士像往常一样准时出门，去幼儿园接儿子多多放学。几个月后就要进行“幼升小”的信息采集了，多多的上学问题越来越让她头疼。
多多是2010年出生的，取名“多多”，就是因为“比别人家多了一个宝贝”。当时她随丈夫于英国做博士后，两个孩子的户口都随她落在了老家湖南。
2013年回国后，大儿子乐乐该上小学了，因丈夫的工作单位属在京中央单位，林女士和孩子的户口可以投靠进京。按照北京的规定，超生后她和孩子都不能落户。无奈之下，她只能先将自己和乐乐的户口落户北京，多多的户口则留在了湖南。
“全面二孩”宣布放开的那天，乐乐在电视上看到新闻，说：“妈妈，如果你现在生下多多就好了。”
在这前后，林女士多次向公安机关咨询多多的落户途径，得到的答复都是“没有任何可能”。由于政策限制，北京市的“黑户”父母们“想交钱也没门路”。
国家卫计委基层指导司司长杨文庄曾在一次例行发布会上公开表示，北京市情况特殊，由于落户的制约，管理“稍微从严一.”。但吴有水认为，政策需在全国层面保证政令统一，北京等特大城市不应保有特权。
北京大学法学院教授湛中乐认为，北京的这种做法与上位法相冲突，“经不起法律层面的推敲”，这实际上还是官本位、行政本位在作祟，“部门保护主义和地方保护主义的做法必须改变”。包括林女士在内的家长们，对政策能真正落实不抱信心，在北京严控人口的背景下，各个环节都可能存在难以逾越的障碍。
林女士表示，她的遭遇，在京中央科研机构里比较普遍。按照北京市教委的政策，多多就算没有户口也能在北京读小学。
但林女士告诉记者，去年有外地户籍的超生孩子报名，学校还要求提供社会抚养费缴纳证明和亲子关系证明。这两样证明，她都拿不出来。
多多在湖南落户时已经缴纳了社会抚养费，但走的是当地“不要证明可以打折”的政策。而亲子关系证明则需要街道出具，街道则以“出生证上没有身份证号码为由”拒绝出具。她对财新记者说，现在就是一个字：等。
一晃，多多今年都六岁了，下半年也该上小学了，他有时会问：“妈妈，我有户口吗？”“我是不是要回老家上学？”
面对孩子的问题，她不知该如何回答。他们一家面临的，可能是长达十几年的两地分居。
社会抚养费存废
落户与计生脱钩之后，社会抚养费该如何继续征收，成了基层的现实困难。
一位从事计生三十余年的基层计生人员向财新记者坦诚，“要是落户上不卡一下，确实也收不来钱”。甚至在目前，当地执法已经采用了社会抚养费分期支付的方法，只需缴纳一期即可出具计生证明，余款便不再追缴，实际上只需缴纳应缴数额的四分之一甚至五分之一。 “这是我们向先进地方学习的经验。”上述计生人员说。
从已脱钩的地方经验看，逾期未缴纳社会抚养费的，将交由法院强制执行。但“执行难”却如影随形。
据《南方都市报》2015年8月的梳理，广东省2015年的171例社会抚养费强制执行案件中，成功执行的只占约一成，且裁定与执行相分离，是法院改革的趋势。如此一来，“烫手的山芋”又回到了基层计生人员手上。
财新记者了解到，一些地方计生办表示，脱钩后会有其他监管措施。也许和信用制度挂钩，是更软的方式，效果暂时难以预期。
一些学者认为，无论从法理还是现实影响来考量，社会抚养费亟须废除。
在北京大学光华管理学院兼职教授梁建章和美国约翰斯•霍普金斯大学生物统计学博士黄文政看来，计生法修订中保留社会抚养费，是其“最大败笔”。也正因为此，政府所期待的“黑户”洗白，和“黑户”期待的“大赦”，现在看来都前途未卜。包括他们在内的多位经济学、法学学者曾多次指出，社会抚养费存在严重的法理缺陷。
“全面二孩”放开后，国家卫计委便多次重申，“社会抚养费是维护生育秩序的手段，从目前的情况看，仍然有存在的现实需要”；国家卫计委宣传司副司长、新闻发言人宋树立还曾在接受《新京报》采访时表示，取消社会抚养费，“对响应国家号召、遵守计划生育政策的群众不公平”。
对此，梁建章和黄文政认为，放开“全面二孩”后，有意愿生育第三、第四个子女的夫妇为数甚少，社会抚养费的征收对人口形势不再有实质影响，并无存在必要。
至于“公平说”，梁建章和黄文政认为，社会抚养费制度本身就毫无公平可言，“富裕者交钱可以多生，贫穷者按意愿生育却不行。如此区别对待不同家境者，何来公平？”
在梁建章和黄文政看来，保留社会抚养费，“计划生育部门维护其自身存在x和部门利益似乎成了继续这一政策的唯一动力”，而这种将部门利益凌驾于国家和民族利益之上的行为，不仅破坏了整个政府的公信力，更是给财政、社保、公安、民政等其他部门留下各种难题。湛中乐认为，应该尽快通过法律程序取消社会抚养费。
湛中乐说，既然“全面二孩”已经实施，就应该依据“对当事人有利”的原则，将全面二孩政策回溯以往，对政策实施之前生育计划外二孩的夫妇不再处罚，这也将有利于“黑户”落户政策的彻底落实。
2015年7月，妙妙的妈妈向海淀区法院提起了行政诉讼，要求撤销社会抚养费征收决定。她还与其他“黑户”孩子的父母联合起来，呼吁废除社会抚养费，放开超生孩子落户。
2016年1月18日，刮着大风，气温近零摄氏度。湖北二孩妈妈玛丽带着八个月的小儿子，坐了一个多小时的车，到监利县人民法院提交起诉状，起诉监利县计生局，要求法院撤销社会抚养费的征收决定。
计生“黑户”及其家人处于变革之中，身形踌躇。牵扯他们的，一头是计划生育时代遗留的惩罚，计划外生育需付出代价；另一头是作为中国公民理应享有的公民权、生育权、自由迁徙权。
过去，他们为了躲避惩罚，选择忍受权利的丧失。
今天，在普遍生育低迷的背景下，怀着公民赋权的愿望，管理者需要作出选择——是去除计划生育的“抓手”，还是让近千万中国公民无顾虑地享有他们应得的权利。
(本文发表在二O一六年二月二十六日出版的《财新周刊》上，署名为 罗瑞垚和盛梦露)
